Compensación y pago por servicios ambientales: ¿Paradigmas de #DesarrolloSostenible? Parte I

Por Cesar J. Galarza, Ph.D

Consultor, gestor y coordinador de proyectos ambientales y de sostenibilidad & cambio climático

RESUMEN: Desde hace algunas décadas los esquemas de compensación y pago por servicios ambientales (PSA y REDD) se vienen constituyendo en instrumentos económicos aptos para la conservación de los servicios ambientales o ecosistémicos en juego (biodiversidad, provisión y purificación de agua, control de erosión, polinización, absorción y fijación de carbono forestal, etc.). Con su implementación es posible estimular además el progreso económico de las poblaciones involucradas mejorando así su calidad de vida. Vistos de este modo, tales proyectos parecen convertirse en el paradigma de la sostenibilidad y el desarrollo sostenible al presentar, en forma clara, beneficios ambientales, económicos y sociales. Cabe preguntarnos sin embargo, si esto es realmente así o, focalizados en forma excesiva ya sea en la protección de un servicio ambiental particular o en la instalación de un mecanismo de mercado estos esquemas descuidan otros aspectos del desarrollo sostenible o del medio ambiente,  solucionando un problema sólo para crear otros. Entendemos que no, y sobre algunas breves argumentaciones al respecto versa este artículo.

CONTENIDO:1. Servicios ambientales: concepto novedoso, viejo como el planeta. 2. Los esquemas de compensación y pago por servicios ambientales: Aproximación a PSA y REDD. 3. Los PSA y REDD ante la sostenibilidad y el desarrollo sostenible: ¿Paradigma o contradicción? 4. Informes, estudios y bases de datos sobre PSA y REDD. Antídotos contra la in-sostenibilidad. 5. Las lecciones aprendidas en la práctica. 6. El aporte de PSA y REDD al desarrollo sostenible. El rol del Estado. 7. Breves conclusiones.

Palabras clave: agua – biodiversidad - bosques – conservación- desarrollo sostenible - ecosistemas - innovación – instrumentos económicos para la conservación - lucha contra el cambio climático – pago por servicios ambientales – pago por servicios ecosistémicos – PSA - REDD - servicios ecosistémicos – servicios ambientales – sostenibilidad.

1.Servicios ambientales[1]: concepto novedoso,viejo como el planeta.

Muchas de las actividades esenciales para la vida humana, como alimentarse, beber, cosechar, respirar, etc. dependen directa o indirectamente de servicios prestados por la naturaleza. Por ejemplo, los bosques cumplen funciones imprescindibles para el ser humano y la vida en general; entre otros servicios controlan el clima, absorben y almacenan el CO2 -cuya liberación y aumento agrava el cambio climático-, contienen la erosión, sirven de protección el cauce de ríos y arroyos -y por ende son garantes de la provisión de agua-, y actúan como defensa contra inundaciones y vientos, operando además como soporte de la biodiversidad.

Pese a lo esencial de los servicios ambientales, los pueblos, gobiernos y empresas no siempre les han otorgado un lugar relevante en las prioridades a proteger con esquemas normativos, económicos o de otro tipo, aún cuando, paradójicamente, tales servicios constituyen la base y presupuesto para la generación de gran parte de la riqueza, crecimiento y desarrollo de los pueblos y naciones. Tal falta de consideración responde, entre otras causas, a las ideas de “gratuidad”, y  “ausencia de sensación de límite” que impregnan a los recursos naturales y sus servicios. Conceptos que a su vez tienen relación estrecha con el carácter transaccional que tienen los bienes en el mercado (a mayor abundancia menor es el valor comercial que se les otorga).

Así, la escasa valoración histórica otorgada a los servicios ambientales -relegada quizás a la esfera idealista o romántica- ha ocasionado que el hombre, por lo general, soslayara su función como eslabón base para la continuidad de la vida humana individual y colectiva. Esto ha ocasionado durante años que los recursos naturales, ecosistemas y sus servicios, permanezcan desvalidos ante las amenazas que el mismo hombre esgrime contra ellos, como ser, entre otras circunstancias, la degradación, la deforestación, la explotación agrícola y ganadera intensiva, la urbanización sin control, la caza desmedida y  la contaminación. Y ello ha llevado a los mismos a un estado de riesgo que atenta hoy contra su continuidad.

Sin embargo, fue ese mismo estado de riesgo lo  que impulso el viraje de una concepción de desvalorización de la naturaleza y sus ecosistemas hacia otra centrada en el consenso sobre la urgente necesidad de implementar medidas para su conservación; no sólo a modo de preservación del planeta a futuro, sino para posibilitar la  continuidad de los servicios ambientales. Ello puesto que, si bien la naturaleza tiene suficientes y eficaces mecanismos de regeneración y sanación, los mismos requieren de un tiempo prolongado de acción para producir resultados, siendo entonces insuficientes para contrarrestar el ritmo vertiginoso de la actual degradación de origen antropogénico.

Por fortuna, el hombre, va asumiendo -aunque lentamente- su responsabilidad en la cuestión por aquello de que “si ha sido parte de la generación del problema, debe ser parte de su solución”. Ello ha implicado, entre otras cuestiones, el impulso, desde muchos sectores, a la inclusión de la generación y mantenimiento de los servicios ambientales dentro de los presupuestos y costos de producción empresariales, e incluso algunos gobiernos (como Botswana, Costa Rica, Colombia, Filipinas, Guatemala, Indonesia, Madagascar y Ruanda) han comenzado a reconocer que los activos naturales aportan gran riqueza a sus economías, comprometiéndose, en su consecuencia, a llevar a cabo la contabilidad del “capital natural” como una manera de considerar los servicios de la naturaleza en la toma de decisiones económicas (en la que tradicionalmente no se habían tenido en cuenta para indicadores como el producto interno bruto -PIB-)[2].

En este línea, si bien sería óptimo -en una concepción ideal- que las acciones de conservación de recursos naturales y ecosistemas se implementaran a raíz del convencimiento sobre la necesidad de preservar y cuidar el planeta para nuestro futuro, la realidad ha enseñado que los instrumentos y políticas que se implementan con tal objetivo aumentan en gran medida su eficacia – y son realmente efectivos- cuando son acompañados por estímulos económicos para ello. Tales incentivos pueden asumir distintas figuras (subsidios, beneficios impositivos, ayudas en dinero, etc.), pero en este trabajo nos circunscribiremos a los esquemas de compensación y pagos por servicios ambientales, no sólo por los beneficios al medio ambiente que éstos implican, sino por los sociales, económicos y culturales que entendemos que traen aparejados y pretendemos resaltar.

Ahora, antes que nada quisiéramos señalar que el término “compensación” puede ser tomado tanto como “reparación de un efecto negativo o daño” que se ha ocasionado (offset), o bien como “remuneración o pago” por un bien o servicio que se recibe. Para escenificar ello pongamos un ejemplo. En el caso de la construcción de una represa hidroeléctrica, la misma generara varios tipos de conductas en relación a los ecosistemas: evitar; minimizar; rehabilitar/restaurar; o compensar.

“Evitar”, puesto que la obra debe proyectarse con la menor cantidad de impactos negativos a la comunidad y los ecosistemas (por ejemplo entre dos sitios con condiciones similares debe elegirse el que tenga menor impacto ambiental). “Minimizar”, ya que existe un margen inevitable de efectos negativos que deben producirse para que la obra pueda cumplir sus funciones, y en ellos se implementaran medidas mitigación y minimización para hacer los daños lo menor nocivos posible (por ejemplo con obras complementarias y de adaptación). “Rehabilitar/restaurar”, ya que se deberían tomar medidas para rehabilitar ecosistemas degradados o restaurar los eliminados después de la exposición a los impactos que no pueden ser eludidos (por ejemplo, constitución de reservas naturales). Finalmente “compensar/reparar”, puesto que eventualmente se deberíancompensar cualquier impacto residual significativo adverso que no se pueda evitar, minimizar o rehabilitar/restaurar.

En este mismo ejemplo podría también generase un esquema PSA para gestionar el otorgamiento de pago a los productores ribereños de los cauces hidrográficos por la tarea de conservación de los arroyos afluentes al curso de agua de la cual ella se sirve para generar energía (incluso ello ha sido recomendado por la Comisión mundial de Represas –WCD-, como un mecanismo para optimizar la rentabilidad de las represas mediante el mejoramiento del manejo de cuencas para mejorar las operaciones del reservorio [WCD, 2000][3]). Ello con el fin de asegurar el servicio hídrico de aprovisionamiento de agua.

Observamos entonces con claridad la diferencia entre “compensación/reparación/indemnización” y “compensación/remuneración/pago”, y dado que en estas líneas nos enfocaremos en los esquemas de retributivos por una acción (negativa o positiva) tendiente a dar  continuidad a los servicios ambientales, adoptaremos la segunda acepción de compensación, es decir como remuneración o pago. Advertimos sin embargo, que mantendremos en este trabajo la significación de “compensación” como “pago” pero conservando ambos términos en simultáneo, ya que si bien el término “pago” es de uso más generalizado y acertado, su utilización aislada podría resultar limitada “pago en dinero” excluyendo  los “pagos en especie” lo cual no es nuestra intención dado el carácter monetario y no monetario que puede presentar el mismo

2. Los esquemas de compensación y pago por servicios ambientales: Aproximación a PSA y REDD.

Los esquemas de compensación y pago por servicios ambientales se dirigen a otorgar una “retribución” en dinero o en especie (monetaria o no monetaria) a los dueños de la tierra donde se encuentran los recursos naturales (y los ecosistemas que estos conforman),  a cambio de la realización de actividades que implican ya sea la conservación o ampliación de los servicios que prestan los mismos, o bien la abstención de efectuar otras acciones que los perjudican. De entre dichos esquemas nos ocuparemos de los “Pagos por servicios ambientales –PSA-“(o PES por sus siglas en ingles correspondientes a Payment for Ecosystem Services) y los “REDD” (reducción de emisiones de la deforestación y la degradación), esquemas similares pero con características propias que los diferencian.

Los PSA son proyectos netamente privados en los cuales, al menos, un proveedor de servicios ambientales se compromete voluntariamente con, al menos, un comprador o usuario de los mismos a llevar a cabo actividades positivas o negativas (uso o no uso) que se consideran esenciales para la preservación y continuidad de la provisión de los mismos. Así, la acción es financiada por el comprador y realizada por el proveedor, y la retribución, por lo general, es gestionada por una asociación promotora o un comité gestor que brinda transparencia al manejo del fondo. En los PSA es primordial el consenso de los actores respecto a la existencia y utilidad del servicio, la necesidad implementar medidas para su conservación, la realización efectiva –y con resultados comprobables- de las acciones de conservación o mantenimiento de los servicios y, por supuesto, el pago. En un ejemplo sencillo, un productor ubicado rio arriba se compromete, con una población situada rio abajo, a realizar sus actividades agrícola-ganaderas de un modo sostenible y que no perjudique la calidad de las aguas que corren hacia abajo. A cambio recibe una compensación económica que es otorgada por los habitantes del pueblo de abajo interesados en la conservación de la calidad del agua que utilizan.

Por otro lado, los REDD son mecanismos orientados a la preservación y mantenimiento del servicio de absorción y fijación de carbono (CO2) prestado por los bosques lo cual resulta primordial para la mitigación del cambio climático. Con llevan la implementación de proyectos orientados al reemplazo de prácticas generadoras de procesos de degradación y deforestación de coberturas forestales por otras que permitan la disminución de las emisiones de gases de efecto invernadero (GEI) asociadas a esos cambios en el uso del suelo. Por lo general involucran el otorgamiento de compensaciones o pagos a los productores involucrados. La posterior adición del elemento Plus (+), que dio lugar a REDD+, implica u enfoque más amplio que reconoce otras actividades elegibles para este mecanismo, como ser la conservación de los stocks de carbono, la gestión sostenible de los bosques, y el aumento de las reservas forestales en los países en desarrollo (CMNUCC 2007).  Debemos tener  presente aquí que los REED+ han tenido su génesis dentro de la Convención marco de la Naciones Unidas para el Cambio Climático (CMNUCC), son parte entonces de la lucha contra el cambio climático llevada adelante por la comunidad internacional, por ende son los Estados quienes estarán a cargo de su gestión. Y si bien es cierto los REDD pueden implementarse en la órbita privada, entendemos que en tales casos no estaríamos propiamente ante REDD sino una suerte de PSAs orientados al carbono. En lo que respecta a los REDD propiamente dichos, en el contexto internacional restan aun definirse algunos pormenores para su completa definición e implementación como ser, entre otras cuestiones, las salvaguardas referentes a la biodiversidad y las comunidades, el concepto uniforme de bosque, la fuga en base al principio de no daño (no harm), la permanencia, etc. Ha quedado claro sí que su financiamiento provendrá de aportes que Estados y organizaciones harán a la lucha internacional contra el cambio climático en el contexto de la ONU.

3. Los PSA y REDD ante la sostenibilidad y el desarrollo sostenible: ¿Paradigma o contradicción?

El diccionario de la “Real Academia Española de la Lengua” define al termino sostenibilidad  como “cualidad de lo sostenible”, y a este como un proceso que puede mantenerse por sí mismo (como lo hace, p. ej., un desarrollo económico sin ayuda exterior ni merma de los recursos existentes). A su vez, si bien no recepta el vocablo “sustentabilidad” entiende por “sustentable” a aquello que se puede sustentar o defender con razones. Es decir, sostenibilidad y sustentabilidad son términos similares y pueden ser tomados como alternativos en la lengua castellana (de hecho existe una solo palabra para ello en su versión en habla inglesa: sustainability) sin embargo, optamos por mantener ambos vocablos utilizando la acepción de “sostenible” para aquello que se puede mantener en una proyección hacia delante en el tiempo, y “sustentable” para lo que puede mantenerse por si mismo consumiendo los propios recursos que genera.

Yendo a la práctica, al pensar en sostenibilidad y sustentabilidad nos parece oportuno traer a la mente la imagen de una madre de familia y ama de casa promedio. Creemos que no puede existir mejor ejemplo de buena administración de recursos (económicos, materiales y humanos) en tal sentido. Su actuar es sostenible porque, desde el primero al último día del año, con sus ingresos periódicos y limitados, logra satisfacer las necesidades de alimento, vestido, educación y vivienda de su familia calculando los recursos para seguir contando con ellos en el futuro. Y es sustentable porque es ella misma quien suele tener una pequeña huerta para producir verduras y especies, reutiliza y recicla el aceite, bolsas, papeles, telas, envases e incluso no duda, si resulta bueno para el ahorro hogareño, hacer su propia comida y vestimentas. Todo en un marco de enseñanza y educación a sus hijos para que aprendan a enfrentar por si mismos la vida en un futuro no desperdiciando ocasión para darles algún pequeño gusto que los haga más felices. Su actividad incluye así aspectos económicos, sociales, culturales y, por supuesto de cuidado ambiental que se derivan (indirectamente) de los múltiples ahorros y sistemas de eficiencia energética caseros que está acostumbrada a implementar. Vista así, la sostenibilidad puede ser claramente entendida como la buena gestión o administración orientada al logro del buen vivir con prolongación y proyección hacia el futuro.

Como vemos la sostenibilidad implica también un uso racional y eficiente  de los recursos, tanto de los que no tienen remplazo (no renovables) para que duren el mayor tiempo posible, como de los que sí lo tienen (renovables) a fin de respetar los tiempos y modos de regeneración, substitución y auto-mantenimiento. Éste es un concepto aplicable tanto individuos como a familias, instituciones, empresas y gobiernos tendiente a su progreso y desarrollo, por lo que el desarrollo sostenible no sería otra cosa que aquel orientado a la satisfacción de las necesidades presentes sin comprometer la capacidad de las generaciones futuras para satisfacer sus propias necesidades (Informe Burtland 1987). Cabe resaltar que en la actualidad dicho concepto no puede estar escindido de la de innovación, concebida como aquel cambio que introduce alguna novedad o varias, y que siempre lleva consigo nuevas ideas, productos, conceptos, servicios y prácticas a una determinada cuestión, actividad o negocio (no debe ser identificada solo con tecnología, ya que puede asumir facetas como innovación social, educativa, comercial y o de procesos).

Como vamos viendo, tanto la sostenibilidad como el desarrollo sostenible se proyectan en una triple  dimensión: la económica, la social-cultural y la ambiental. Ello ha quedado plasmado en numerosos convenios, pactos y tratados internacionales, como ser en el punto 7º de los “Objetivos de Desarrollo del milenio”[4], que conceptualizado como “Garantizar la sostenibilidad ambiental” se despliega a su vez en 4 metas que cubren dicha triple dimensión económico-social-ambiental[5],  de lo  cual se puede colegir que, entre otras cuestiones, el buen manejo y  conservación de los recursos naturales resulta una de lascondiciones principales para el logro de un desarrollo proyectado hacia el futuro. No esta demás señalar que este ha sido también el espíritu similar que ondea en las conocidas metas de Aichi fijadas por las Naciones Unidascon la finalidad de “vivir en armonía con la naturaleza”[6]. Estas cuestiones nos dejan el claro mensaje de la necesidad de rompimiento y abandono de la antigua y arraigada (y errónea) idea de ver a la conservación de la naturaleza como un obstáculo para el progreso

Volviendo a PSA y REDD, al significar éstos el otorgamiento de una compensación o un pago por la actividad de conservación o provisión del servicio ambiental pueden traducirse directa o indirectamente, además de los beneficios ambientales, en mejoras económicas, sociales y culturales para los proveedores de los servicios, sus familias y las comunidadesen las que se hallan inmersos. Es decir, en un interesante impulso al progreso.Tales mejoras podríanimpulsar a su vez, entre otras cuestiones, la erradicación del trabajo infantil, el empoderamiento de las mujeres, la implementación de planes de mejora de salud y educación, una mayor seguridad alimentaria y  disponibilidad de agua, mejores vías de acceso y de comunicación y, la implementación de métodos de adaptación de los sistemas agrícolas productivos a las nuevas condiciones derivadas del cambio climático.  Además de ello constituyen una oportunidad inmejorable para el logo para de la participación “realmente” inclusiva de los comunidades en la generación y gestión del proyecto a fin de crear, no sólo capacidades de gestión, sino el empoderamiento de las mismas en el gerenciamiento de su propio desarrollo[7]. Es decir, que estos esquemas encajan cómodamente en el concepto de desarrollo sostenible que venimos describiendo.

Parece impensable entonces que cualquier interesado en el desarrollo económico, social y cultural de la sociedad, como en la protección ambiental pudiera ser contrario a la implementación de los PSA y REDD, sin embargo, no son pocas las voces que se han alzado en su contra en los últimos años. Se teme, en líneas generales, que con ellos se apunte a la conservación de un servicio ambiental específico pero se descuide, e incluso vulnere con ello, otros aspectos esenciales del medio ambiente y el desarrollo sostenible. Creemos que esto no debe ser necesariamente así ya que existen medidas preventivas que pueden ser aplicadas para impedirlo. Antes de introducirnos en tal tema, y en honor a la objetividad, quisiéramos realizar al menos una rápida,  enumeración de algunos de los argumentos contrarios a PSA y REDD que se han esgrimido.

En un primer grupo congregamos a las de líneas argumentativascontrarias a los REDD y PSA  que se focalizan en la posible falta de transparencia y ocasión de manejos fraudulentos (potencial peligro de corrupción) que estos podrían traer aparejadas. Entre otras cosas, se afirma que, a raíz de la frecuente debilidad institucional de los países huéspedes de los proyectos, los fondos podrían ser absorbidos en los distintos escalones del esquema (gobiernos, ONgs, intermediarios, etc.) y no terminar en manos de sus destinatarios (productores rurales o comunidades).

En un segundo conjunto ubicamos a los que señalan los efectos económicos negativos que eventualmente podrían presentarse con su implementación. Se destacan aquí los argumentos que sostienen PSA y REDD podrían significar la constitución de “incentivos perversos” que estimulen, por ejemplo, la fuga o relocalización de las actividades insostenibles o dañinas al medio ambiente a otras jurisdicciones menos restrictivas. Se sostiene también en este sentido que ellos podrían traer consigo restricciones de uso de la tierra o riesgo para la soberanía alimentaria, y además de ello, la naturaleza incipiente de los mercados a los que apunta (carbono, productos no maderables del bosque, etc.), desalienta su implementación prematura ya que ésta podría resultar perniciosa para las comunidades.

En un tercer bloque congregamos a aquellas posturas de tinte sociológico y cultural. Entre ellas hallamos a las que arguyen que PSA y REDD, al apuntar a la reorientación de los sistemas productivos tradicionales, pueden conllevar una vulneración a la herencia socio-económico-cultural ancestral y al derecho de auto-determinación de comunidades originarias (vulnerando el principio de subsidiariedad), o incluso, constituir meras medidas de arriba hacia abajo (top-down) sin consenso social y con escasa operatividad práctica, cuando lo necesario para el desarrollo sostenible es la implementación de esquemas con un enfoque participativo y a nivel de bases, es decir proyectados en consenso de abajo hacia arriba (bottom-up).

En último conjunto podríamos concentrar a los argumentos relacionados con el medio ambiente. En este ámbito se ha sostenido que PSA y REDD podrían conformar una excusa y oportunidad de lavado verde (greenwashing) para las empresas que desean maquillar su actividad lesiva al medio ambiente logrando una “suerte  de permiso para contaminar”;  o bien que los mismos implican una “instrumentalización económica de los recursos naturales” o “comodificación de la naturaleza” que no apunta a su protección sino a estimular el mercado. En el caso de los esquemas orientados al carbono, existiría además el riesgo de reducir los bosques al “rol de meros agentes de su absorción”, desvalorizándose así los otros servicios ambientales que prestan los mismos (biodiversidad, agua, control del clima, etc.).

 



[1]Pese a que apoyamos la denominación “servicios ecosistémicos” creemos que la expresión “servicios ambientales” resulta más apropiada para este trabajo. Primero por resultar de más fácil comprensión para el lector no especialista, y segundo por ser de mayor alcance y comprensivos de los pagos por servicios ambientales relacionados con el ambiente que no dependen de los ecosistemas (p.ej.: recolección de residuos).

[2] Ver sitio web de la Alianza global: “Contabilidad de la riqueza y la valoración de los servicios de los ecosistemas – WAVES-” on line en:  [http://www.wavespartnership.org].

[3] Ver: “The World Commission on Dams” información on line en: [http://www.unep.org/dams/WCD/]

[4]Los ocho Objetivos de Desarrollo del Milenio son: 1) erradicar la pobreza extrema y el hambre; 2) lograr la enseñanza primaria universal; 3) promover la igualdad entre los sexos y la autonomía de la mujer; 4) reducir la mortalidad infantil; 5) mejorar la salud materna; 6) combatir el VIH/SIDA, el paludismo y otras enfermedades; 7) garantizar la sostenibilidad del medio ambiente; y 8) fomentar una asociación mundial para el desarrollo.

[5]A) Incorporar los principios del desarrollo sostenible en las políticas y los programas nacionales y reducir la pérdida de recursos del medio ambiente; B) Haber reducido y haber ralentizado considerablemente la pérdida de diversidad biológica en 2010; C) Reducir a la mitad, para 2015, la proporción de personas sin acceso sostenible al agua potable y a servicios básicos de saneamiento; y D) Haber mejorado considerablemente, en 2020, la vida de al menos 100 millones de habitantes de barrios marginales.

[6]La décima reunión de la Conferencia de las Partes, celebrada del 18 al 29 de octubre de 2010 en Nagoya, Prefectura de Aichi, Japón, en su decisión X/2 adoptó para el período 2011-2010 un Plan Estratégico para la Diversidad Biológica revisado y actualizado, que incluye las Metas de Aichi para la Diversidad Biológica. Las mismas son: Objetivo estratégico A: abordar las causas subyacentes de la pérdida de la diversidad biológica mediante la incorporación de la diversidad biológica en todo el gobierno y la sociedad.Objetivo estratégico B: reducir las presiones directas sobre la diversidad biológica y promover la utilización sostenible. Objetivo estratégico C: mejorar la situación de la diversidad biológica salvaguardando los ecosistemas, las especies y la diversidad genética. Objetivo estratégico D: aumentar los beneficios de los servicios de la diversidad biológica y los ecosistemas para todos. Objetivo estratégico E: mejorar la aplicación a través de la planificación participativa, la gestión de los conocimientos y la creación de capacidad.

[7] Resulta sumamente interesante la opinión de algunos autores respecto a que en los PSA se debería hablar de “alianzas” más que de “contratos”, ya que en estos últimos cada parte acuerda hacer determinadas cosas, y una vez que han sido cumplidas el contrato cesa, en cambio la alianza es un compromiso mutuo que crea un unidad de personas tan próxima que los une como miembros de una familia en pro de un objetivo común ((Cfr. Martínez de Anguita, 2012)