Historia de dos ciudades: Datos Abiertos como innovación o transparencia (Parte I)

Publicado por Alejandro Prince y Lucas Jolías

En la actualidad, se vive un período de cambios tecnológicos sin precedentes, tanto en extensión como en velocidad. Mientras que en 1995 solo 16 millones de personas eran usuarias de Internet en todo el mundo, esa cifra superó los 2400 millones de usuarios globales a fin de 2012, lo que demuestra que ninguna otra innovación tecnológica se expandió tan rápido.

La densidad de este proceso es la característica principal de lo que llamamos la sociedad del conocimiento. La capacidad potencial de sus miembros de interconectarse en red (personas y organizaciones, cosas y máquinas) y haciendo un uso evolutivo de las tecnologías de información y comunicación (TIC) de modo convergente, ubicuo, instantáneo y multimedial representa nuevos desafíos para las administraciones públicas. Bajo esta nueva realidad, se desarrolló un nuevo concepto o paradigma en los gobiernos de todo el mundo, llamado open government o gobierno abierto. Este paradigma se sustenta en tres pilares básicos: transparencia, colaboración y participación. Por eso, uno de sus aspectos fundamentales es la apertura de datos e información por parte de las instituciones públicas, para que toda persona física o jurídica pueda usarlos y reutilizarlos.

Las políticas de dato abierto u open data tuvieron un desarrollo significativo en aquellos países y ciudades con democracias consolidadas (en particular, en países como Estados Unidos, Canadá, Nueva Zelanda y el Reino Unido), pero en aquellas regiones con democracias recientes, como las de América Latina, todavía queda un largo camino por recorrer. A pesar de ello, un puñado de ciudades de la región y, en particular, de la Argentina desarrolló en los últimos años programas de apertura de bases de datos bajo la modalidad de open data.

Este artículo analiza este tipo de iniciativas desde la perspectiva de las políticas públicas y lejos de las visiones que toman al dato abierto como una aplicación tecnológica. Al adoptar esta postura, se incluye en la problemática a los actores intervinientes (públicos, privados y de la sociedad civil), muchas veces con intereses diferentes y hasta contradictorios. Desde esta perspectiva, se analizan las diferencias formulaciones que pueden surgir a la hora de abrir datos: el open data como innovación o como transparencia. Para analizar estas dos posturas, se toman como caso de estudio dos localidades de la Argentina.

El dato abierto como innovación

Según las definiciones más comunes sobre el concepto de datos abiertos, este puede ser entendido, en una primera y simple aproximación, como una práctica y, de modo más amplio, como una filosofía basada en la idea de que los datos o información creados por las administraciones públicas pertenecen a la sociedad (Yu y Robinson, 2012). Desde esta perspectiva, los Estados son solo meros administradores delegados, ya que incluso el propio costo de relevar o agrupar esa información proviene de los impuestos que pagan los ciudadanos. 

Acotemos su definición a la mera idea de que determinados datos estén disponibles o sean accesibles para o por cualquier persona u organización, sin ninguna restricción de accesibilidad y uso (de patentes, derechos de autor, copyright y otras formas de protección legal), aunque con algunas posibles limitaciones de reutilización mediante licencias especiales. Podemos reconocer entonces al open data como una práctica que surge como resultado de la convergencia de varias ideas o nociones, la mayoría de ellas provenientes del campo de las nuevas tecnologías de la información y constituyentes del ethos de internet y sus mentores:

  • Las ideas de software libre y de código o fuente abierta (free software, open source).
  • Los conceptos de big data (datos masivos) y linked data (datos vinculados).      
  • Los planteos de construcción colaborativa o cocreación, que emergen de la lógica 2.0 y de la organización de los flujos de información y comunicación en una estructura en red.
  • Conceptos microeconómicos y nuevas prácticas comerciales.
  • Y, por último, una fuente que se basa, por un lado, en la idea de la información o conocimiento como bien público o común y, por el otro, en las leyes o normas de derecho o acceso a la información, así como en su contrapartida de normas relativas a la protección de los datos personales y de la privacía, como el habeas data. Este punto puede ser visto como fuente conceptual y como un eje transversal, que garantice toda la discusión de datos y gobiernos abiertos.

Una relectura de las páginas de La ética del Hacker del sociólogo finlandés Pekka Himanem (2002) o de La catedral y el bazar y su secuela Colonizando la noosfera del famoso hacker Eric S. Raymond (1999) alcanzaría como prueba semiplena de la primera fuente enunciada anteriormente. Desde el prólogo de la obra de Himanen, escrito por Linus Torvalds (ingeniero informático finlandés y creador del kernel Linux), en el cual presenta su ley hasta el epílogo del sociólogo español Manuel Castells y a lo largo de la obra se compara y contrapone la ética de los hackers con la ética protestante del trabajo, pasando esta de ser el fin de la vida a ser una “pasión”, una actividad creativa, y ya no un castigo bíblico; y dejando de ser la remuneración del trabajo la única compensación.

Torvalds, por su parte, planteó dos ideas conocidas como “leyes de Linus”. La primera se refiere a los errores o problemas que pueden surgir cuando se abre un programa para el desarrollo bajo la forma de comunidad y a cómo los problemas de unos son resueltos por otros más rápido que en un entorno competitivo tradicional orientado a beneficios. La segunda desarrolla el concepto de la motivación como principal fuente del trabajo de los desarrolladores bajo código o fuente abierta . En una analogía a la pirámide de Manslow, Torvalds clasifica estas motivaciones de modo ascendente: supervivencia, vida social y entretenimiento, siendo esta última el motor de los desarrollos de fuente abierta.

Por su parte, Raymond (1999) plantea la diferencia esencial entre el modo de construcción del software propietario versus el “abierto”, y el beneficio emergente del primero porque acorta los plazos entre versiones o mejoras. Dada la complejidad de los desarrollos, solo la apertura al enorme y “entusiasta” conjunto de la comunidad desarrolladora produce (probabilísticamente) resultados óptimos de corrección de errores y en plazos menores.

Si bien el espíritu y la praxis del software libre o de fuente abierta ganan día a día adeptos en las administraciones públicas del mundo y entre académicos o expertos, también levantan críticas. Por ejemplo, David LeBlanc y Michael Howard (2003) o Robert Glass (2002) realizaron estudios y análisis que los llevaron a concluir que una aplicación in extremis de las “leyes de Linus” puede derivar en problemas de mantenimiento y seguridad del software. Además, critican el hecho de que los “externos” a un proyecto no sean una masa tan enorme y entusiasta, sino unos pocos colaboradores repetitivos. En nuestras palabras, estos autores plantean que “la ley de los grandes números” no siempre aplica a esta modalidad de desarrollo, lo que limita entonces el alcance o aplicabilidad de las “leyes de Linus”, que requieren (como en tantos otros casos de emergencia) la inteligencia de la multitud, es decir, una masa externa cuasi infinita, descentralizada, diversa e independiente de colaboradores (Surowiecki 2004).

La fuente del software libre tal vez sea una de las corrientes inspiradoras más fuertes de algunas iniciativas de open data, ya que los “campeones” de estas acciones son en varios casos partisanos de esa causa o tienen perfiles profesionales cercanos a la tecnología y sistemas.

Además, se debe reconocer que la idea de datos abiertos tiene visibles vínculos con el concepto de big data o grandes datos y con el linked data (datos vinculados o relacionados). Algunas grandes organizaciones, en particular los Estados, relevan, acumulan o producen enormes masas de datos respecto de los ciudadanos, empresas, el mismo gobierno y sus actos, así como sobre muchos otros temas o sujetos. Como ya mencionamos, el costo de estos datos se cubre con los impuestos y el motivo o fin de esa acción es la misma gestión de gobierno que el pueblo delegó. Esa masa crítica de datos, información o incluso el potencial conocimiento derivado de su análisis mediante nuevas y poderosas herramientas analíticas, del cálculo estadístico y, en particular, del cruce o relación de datos de diversos individuos o grupos (linked data) es por derecho propio patrimonio de la comunidad y debe ser (o hacerse) público. Aunque este sea el principio aceptado, entre reconocerlo y hacerlo efectivo hay un largo camino.

Al decir de Henry Jenkins (2006), la idea de co-creación, construcción colaborativa o la “cultura de la participación” comparten algunos elementos o argumentos con la corriente del software libre, con las ideas sobre las masas críticas de información y, fundamentalmente, respecto del poder cognitivo emergente de “la inteligencia de las multitudes”. Pero también tiene una orientación que parece vincularse con lógicas y prácticas económico-comerciales. Podríamos decir que en un arco ideológico, estas dos fuentes articuladas estarían más “hacia la derecha” que la fuente del software de fuente abierta enunciada en primer lugar (Slee, 2012).

Desde lo económico, está claro que si las administraciones públicas pasan a estar obligadas o se comprometen a abrir sus datos en formatos reusables, esto implica costos adicionales a los de relevar y almacenar ya enunciados, sobre todo si se pretende que estos datos abiertos sean comprensibles o visualizables por el ciudadano común. Aquí surge un modelo de open data muy extendido en algunos países, que comprende una amplia familia de actores tales como empresas o emprendimientos privados y, en menor medida, a organizaciones de la sociedad civil e incluso activistas individuales de esta causa o movimiento de los datos abiertos.

Estos actores procesan, realizan análisis y hasta construyen aplicaciones sobre la base de datos públicos abiertos, cobrando o no al ciudadano o consumidor por su  presentación final en formatos amigables. De alguna manera, el Estado no solo estaría entregando los datos abiertos a ciertas comunidades especializadas (community-sourcing) o a “las multitudes” (crowdsourcing), sino que también estaría tercerizando el costo de esta tarea. Algunos autores e ideólogos del tema critican esta versión o fin “comercial” del open data. Por nuestra parte, no presentamos reparo alguno. Sí destacamos que el riesgo (que no vemos como exclusivo o derivado de estas prácticas comerciales) es que los gobiernos abran datos en cantidades o calidades irrelevantes a los fines de la transparencia y la participación (fines o pilares del open government) y que, por ende, toda la promesa de datos abiertos quede circunscripta a una forma de colaboración que derive (solo) en mejoras en la prestación de los servicios del sector público al ciudadano, acotándolo a su dimensión de administrado. Está claro que esto último es de por sí relevante y necesario, aunque parece quedar comprendido dentro de la  ya “vieja” idea de gobierno electrónico.    

El Open Data como transparencia

La polisemia del término Gobierno Abierto tiene una segunda acepción, ya no relacionada con elementos de colaboración e innovación, sino más bien con ideales político-democráticos. Para lograr una mayor transparencia, participación y colaboración de los ciudadanos con el Gobierno, es necesaria la publicación, en formatos preestablecidos, de los datos públicos que releva y sistematiza el Estado nacional, provincial (Estadual) o municipal.

Al igual que muchas de las iniciativas que promueve el Gobierno Abierto, el Open Data puede enmarcarse dentro de los términos de la democracia representativa y la publicación de los actos gubernamentales. Como marcan Lathrop y Ruma (2010: XIX), “en un sentido básico, [el Gobierno Abierto] se refiere a que la gente tenga el derecho a acceder a documentos y procesos de gobierno. La idea de que el ciudadano tenga el derecho de controlar y participar en el gobierno se remonta por lo menos al Iluminismo, y está consagrada en la Declaración de Independencia y en la Constitución de los Estados Unidos. Sus principios están reconocidos en casi cualquier país democrático del planeta”.

De manera simplificada, la re-presentación no significa más que hacer presente lo oculto, dar a luz aquello que permanece detrás de escena (Bobbio 1993). Los actos de gobierno así como la información gubernamental pertenecen a la ciudadanía en la medida en que son públicos. Aunque por principio la información es de los ciudadanos, para cumplimentar con esa premisa deben ser publicados de manera accesible. 

Ahora bien, la idea misma de democracia representativa implica que los gobernantes tengan cierto grado de autonomía, ya que sin ésta, se perdería la idea misma de representación (Sánchez-Cuenca 2010). La autonomía con la que cuenta la elite política en la toma de decisiones es un prerrequisito para poder hablar de gobierno representativo. Ésta ha sido fruto de largos procesos históricos, que incluyen transformaciones morales, geográficas, tecnológicas y de escala, entre otras. La representación surge como innovación para resolver el problema de la escalabilidad, de manera que se transforma como el mejor mecanismo para resolver democráticamente los conflictos de una sociedad (Dahl 1991). De allí que debemos entender el Gobierno Abierto dentro de los límites de la democracia representativa, ya que las características de la última condiciona las posibilidades de la primera. No podemos debatir las posibilidades y dirección del O-gov sin observar las modificaciones de la representación política.

Como dijimos, representación implica autonomía de la “elite política”, sin embargo, esa autonomía se encuadra dentro de un Estado de Derecho, por lo que no es completa. La imagen de una democracia electrónica directa (o semi-directa) es casi antagónica con la premisa básica de la representación. Entonces ¿cuál es la relación entre democracia representativa y Gobierno Abierto? La manifestación del ideal democrático en instituciones concretas ha sido producto de un largo camino histórico, dando como resultado la ingeniería institucional de los regímenes democráticos de la actualidad. Para reducir la brecha entre gobernados y gobernantes que implica todo régimen representativo, han surgido instituciones que aseguren que dicha separación no termine en gobiernos completamente autónomos de las preferencias del electorado ni en acciones ilícitas. Estas instancias de control, suelen encuadrarse dentro de la llamada accountability o rendición de cuentas. 

Adoptar una visión tecno-centrista sobre el tema puede hacernos olvidar algunas cuestiones sobre el funcionamiento del Estado y las instituciones de gobierno. El Gobierno Abierto pregona por la transparencia, es decir, que los datos estén disponibles en la web y que cualquier ciudadano pueda acceder a ellos sin ninguna restricción. Sin embargo, este es un principio incompleto. La transparencia es una causa necesaria pero de ninguna manera suficiente para generar cambios positivos en la calidad de los gobiernos democráticos. El Open Data puede ser un insumo sumamente valioso tanto y en cuanto mejore el accionar de las agencias de rendición de cuentas y el accountability.

El principio de la transparencia se transforma en un ideal incompleto si no existen agencias o instituciones con capacidad de sancionar y obligar a la rendición de cuentas. Como hace referencia Jonathan Fox (2008: 174), “este supuesto [la transparencia] confunde lo normativo (lo que nuestros valores democráticos nos hacen desear) con lo analítico (lo que las ciencias sociales nos permiten afirmar). Si el poder de la transparencia se deriva en el `poder de la vergüenza´, su influencia sobre verdaderos sinvergüenzas puede ser muy limitada. Resulta que la transparencia es necesaria pero lejos de suficiente para construir la rendición de cuentas”.

Sin un adecuado marco normativo de acceso a la información y de un eficaz  law enforcement e control ejercido tanto desde organismos intra-estatales, como desde agencias de la sociedad civil, no parece que el Open Data pueda cumplir sus propias promesas de nacimiento. Más que camino a la transparencia, el Open Data como componente esencial del Gobierno Abierto debe ser un camino a la redición de cuentas, por lo que los incentivos estatales a la transparencia deben estar respaldados por mecanismos de enforcement. Crear agencias de Gobierno Abierto sin poder de obligatoriedad en la publicación de los datos, puede terminar en el voluntarismo político de actores o instituciones. En países con democracias de baja calidad (Morlino 2003) y con una cultura política poco acostumbrada a la transparencia de gestión, el Open Data puede terminar siendo una política superficial con respecto a mejorar la calidad democrática de un gobierno.

En las democracias modernas existen varios mecanismos de accountability, que pueden ser categorizados en tres: accountability vertical, horizontal y social. La primera de ellas se refiere a la capacidad de los ciudadanos de elegir a sus representantes mediante elecciones regulares. Se interpreta como un mecanismo de control gubernamental por parte de la ciudadanía, la cual puede premiar o castigar a los gobernantes por el cumplimiento de sus funciones. Este tipo de control de gobierno es fundamental en cualquier régimen democrático, ya que sin la existencia de elecciones regulares y competitivas no podríamos siquiera hablar de democracia, pero no es el único mecanismo de accountability. Además del control vertical por parte de los ciudadanos, en el desarrollo histórico de las democracias modernas han surgido toda una serie de organismos intra-estatales tendientes al control de los poderes del Estado. Este tipo de agencias estatales conforman lo que comúnmente se denomina accountability horizontal. Siguiendo la definición de Guillermo O´Donnell (2001: 11) cuando hablamos de accountability horizontal, nos referimos a “la existencia de agencias que tienen autoridad legal y están fácticamente dispuestas y capacitadas (empowered) para emprender acciones que van desde el control rutinario hasta sanciones penales o incluso impeachment, en relación con actos u omisiones de otros agentes o agencias del Estado que pueden, en principio o presuntamente, ser calificadas como ilícitos”.

Este tipo de agencias estatales con poder de obligatoriedad (enforcement), actúan comúnmente cuando existe una transgresión ilegal por parte de una agencia estatal de la autoridad de otra, o cuando funcionarios obtienen ventajas ilícitas para sí mismos y/o sus asociados (corrupción). Mientras que cuando hablamos de transparencia nos referimos a la publicidad de los actos de gobierno e información pública, con accountability nos referimos a las organizaciones que se encargan de controlar y/o sancionar los actos ilícitos de agentes o agencias estatales. Transparencia y accountability están interrelacionadas y se potencian mutuamente, por lo que ambas son necesarias en el camino al Gobierno Abierto. No solamente se deben abrir los datos, sino que también deben existir agencias con poder real que se encarguen de controlar el ejercicio de los poderes estatales. El Open Data debe ser visto como un insumo fundamental para el quehacer cotidiano de las agencias de control interestatal (auditorías, ombudsman, defensorías y similares), y no sólo como un instrumento de transparencia.

El tercer tipo de accountability que existe en sociedades democráticas es el social, y es quizás en este tipo de control en donde las políticas de Open Data pueden tener un impacto profundo, ya que potencian el control político por parte de la sociedad civil. Por accountability social, nos referimos a “[…] un mecanismo de control vertical,  no electoral, de las autoridades políticas basado en las acciones de un amplio espectro de asociaciones y movimientos ciudadanos, así como también en acciones mediáticas. Las iniciativas de estos actores tienen por objeto monitorear el comportamiento de los funcionarios públicos, exponer y denunciar actos ilegales de éstos y activar la operación  de agencias horizontales de control. La accountability social puede canalizarse tanto por vías institucionales como no institucionales. Mientras que las acciones legales o los reclamos  ante los organismos de supervisión son ejemplos de las primeras, las movilizaciones sociales y las denuncias mediáticas, orientadas usualmente a imponer sanciones simbólicas, son representativas de las segundas” (Smulovitz y Peruzzotti 2002: 32).

La apertura de datos públicos favorece el control de las acciones del Estado por parte de medios de comunicación, prensa, organizaciones de la sociedad civil y todas aquellas instituciones interesadas en el quehacer gubernamental. La noción de accountability tiende precisamente a reducir la brecha entre representados y representantes, permitiendo la participación no sólo de actores estatales, sino también de la ciudadanía. En los últimos años, la arena política ha sido ocupada por movimientos sociales (Indignados/15M, Ocuppy Wall Street y similares) y ONG´s que exigen y reclaman la legalidad de las acciones del Estado, así como por escándalos mediáticos que desnudan numerosos casos de corrupción. De este modo, el Open Data puede favorecer el accionar de dichas organizaciones, complementando y mejorando la rendición de cuentas. 

Ahora bien, en el correcto funcionamiento de un Gobierno Abierto, los tres mecanismos de accountability – vertical/electoral, horizontal y social – son interdependientes y necesarios (Schmitter 1999). La apertura de datos públicos es un componente esencial para la rendición de cuentas y no sólo para la transparencia. La postura filosófica que conjuga Open Government con transparencia a la que hacemos referencia, tiene sus fundamentos en el desarrollo histórico de las instituciones democráticas y republicanas, y no sólo en la visión tecno-centrista del Dato Abierto. El avance de las TIC en las actividades de gobierno puede tener verdaderos impactos positivos, pero no por ello debemos dejar de lado el rol y los alcances institucionales del tema.

Alejandro Prince (aprince@princeconsulting.biz)

Director de Prince Consulting. Dr. en Economía y Dr. en Ciencia Política. Profesor de la Universidad de Buenos Aires, Universidad de San Andrés y de la Universidad Tecnológica Nacional (Argentina).

Lucas Jolías (ljolias@princeconsulting.biz)

Director de Prince Consulting. Lic. en Ciencia Política. Profesor e investigador de la Universidad Nacional de Quilmes (Argentina).

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