Historia de dos ciudades: Datos Abiertos como innovación o transparencia (Parte II)

Publicado por Alejandro Prince y Lucas Jolías

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4. La Ciudad de Buenos Aires: datos abiertos como innovación

La apertura de datos bajo el formato y los parámetros establecidos por el open data es bastante reciente a nivel local en Argentina. El primer distrito en publicar sus datos en formatos abiertos ha sido la Ciudad de Buenos Aires, mediante su portal Buenos Aires Data,  creado en marzo de 2012 por decreto del Jefe de Gobierno y administrado por la Dirección General de Información y Gobierno Abierto, dependiente del Ministerio de Modernización. En pocas palabras, el objetivo del catálogo es facilitar al público interesado la búsqueda, el descubrimiento y el acceso a los conjuntos de datos públicos del Gobierno de la Ciudad, en formatos adecuados y bajo licencias de uso que favorezcan su reutilización. De esta manera, los periodistas, académicos, organizaciones no gubernamentales, desarrolladores y ciudadanos en general pueden acceder a los datos para investigar, para seguir de cerca las actividades del Gobierno, o para desarrollar nuevos bienes, servicios y aplicaciones.

A mayo de 2013, el portal de Datos Abiertos cuenta con 68 datasets, distribuidos en categorías como economía, actividad pública y normativa, cultura y recreación, educación, infraestructura, movilidad y transporte, entre otros. Asimismo, la web permite acceder a las aplicaciones creadas mediante concursos y hackatones impulsados por el Gobierno de la Ciudad, totalizando 49 aplicaciones disponibles. Los conjuntos de datos en formatos abiertos se actualizan según el tipo de dato: anual o mensualmente.  Como mencionábamos líneas atrás, los datos abiertos son administrados por la Dirección General de Información y Gobierno Abierto, la cual se crea formalmente en 2012 y como un desprendimiento de la Dirección de Nuevos Medios, por lo que parte del equipo que forma parte de Gobierno Abierto ya conocía las características y particularidades de la Administración Pública.

La Dirección de Gobierno Abierto no cuenta con un poder de policía ni con una resolución que obligue a todas las dependencias del Poder Ejecutivo a abrir sus datos en los formatos adecuados,  por lo que la apertura de datos de la CABA se ha realizado de manera progresiva y mancomunada por cada una de las áreas que integran el Ejecutivo. El equipo de datos abiertos de la Ciudad debe ir área por área buscando aquellos datos que podrían ser abiertos, al mismo tiempo que difunden y explican la iniciativa al resto del personal público. Esto puede parecer el doble de trabajoso, ya que si el área contara con un decreto que obligue al resto de las administraciones a abrir sus datos sería más sencillo. Sin embargo, el accionar sin ese poder de policía también tiene sus derivadas positivas:

  1. Permite que la idea de open data se expanda ascendentemente;
  2. Genera lazos de colaboración entre las distintas áreas, rompiendo con la cultura de silos presente en muchas Administraciones;
  3. Permite promover una “cultura del dato abierto”, evitando que se imponga una normativa en áreas o culturas administrativas ajenas al tema.

En América Latina, generar políticas de open data mediante normativas verticalistas puede caer en el riesgo de imponer un procedimiento complejo en administraciones sin una cultura del dato, lo que generaría el riesgo de “se acata pero no se cumple”. A pesar de ser mucho más trabajosa y de mediano plazo, la estrategia adoptada por el gobierno de la CABA la podríamos denominar como una política incrementalista del dato abierto.

Bajo los parámetros de análisis de una política pública, la formulación o definición de una política de open data se puede resumir de dos maneras diferentes según la postura que adopten los gobiernos: la apertura de datos en tanto transparencia o como innovación:

  1. Definir a los datos abiertos como una manera de incentivar el desarrollo de aplicaciones y contenidos o como el camino hacia mayores niveles de innovación, lo que implica realizar hackatones, concursos de aplicaciones o eventos similares.
  2. Poner el foco en que la principal finalidad del dato abierto debe ser elevar los niveles de transparencia de lo público, es decir implementar las medidas que tendrán más que ver con abrir información de las áreas y actividades sensibles del gobierno.

La información liberada en cada caso será distinta. No siempre podemos encontrar la misma concepción del open data y, por lo tanto, la implementación y evaluación que se realicen diferirá si lo interpretamos como transparencia o como innovación. Al analizar las características de datos abiertos así como las acciones de promoción y difusión que ha realizado el gobierno de la Ciudad, uno podría interpretar que la formulación o definición que se ha hecho del open data tiene más que ver con la innovación y el desarrollo de un sector económico, que con la transparencia. La generación de una “innovación abierta”, buscar mecanismos de colaboración entre gobierno y ciudadanos, y la creación de valor a partir de la apertura de datos son los principales objetivos de la política de datos de Buenos Aires. A pesar de existir datos abiertos relativos al presupuesto o a los sueldos de funcionarios, el hincapié puesto en la realización de hackatones o concursos de aplicaciones muestra la preocupación de la Dirección de Gobierno Abierto en la creación de valor y el fortalecimiento de los nuevos actores del ecosistema de datos abiertos.

En relación a esto último, la Ciudad de Buenos Aires ha realizado hasta el momento dos hackatones, con la finalidad de incentivar y desarrollar a los actores que participan del ecosistema. En el último hackatón realizado en mayo de 2013, participaron más de 100 desarrolladores, investigadores y administradores gubernamentales, los cuales lograron la realización de 15 aplicaciones. Asimismo, el hackatón estaba dividido entre las siguientes categorías de trabajo:

  1. Agenda verde
  2. Cultura
  3. Movilidad
  4. Educación

El 33% de las aplicaciones fueron desarrolladas en plataforma Android, el 11% en Apple, el 11% en Black Berry, el 6% en Windows Mobile y el 39% fueron en plataformas web. En total, se trabajó con el 27% de los datasets que tiene liberados en Gobierno de la Ciudad.

Plantear el tema desde el punto de vista de las políticas públicas nos permite interpretar al open data como algo más que una simple aplicación tecnológica. Liberalizar los datos públicos de manera que permitan a la ciudadanía interpretarlos y reutilizarlos en forma eficiente debe ser entendido como una política en la que intervienen actores con intereses y funciones diversas. Las aplicaciones tecnológicas son solo una herramienta en ese proceso, el cual comienza con la formulación y la denotación de la apertura de datos, continúa con el análisis de los posibles intereses afectados y la implementación, y finaliza con la evaluación y medición de impacto de la misma.

5. El caso Bahía Blanca: Datos Abiertos como transparencia

El municipio de Bahía Blanca viene adoptando desde hace un tiempo una postura activa en la publicación de información pública, en particular de licitaciones, ordenanzas, recibos de sueldo y declaraciones juradas de funcionarios, entre otras (Fernández Arroyo y otros, 2012). Bahía Blanca era uno de los pocos municipios que publicaba sus gastos y contrataciones en la web oficial. Sin embargo, obtener un panorama global del gasto local era casi imposible, ya que en su gran mayoría se publicaban gastos mediante facturas inconexas y uno debía conocer el nombre del proveedor municipal para acceder a la información completa. En otras palabras, se brindaba información pero con niveles de accesibilidad y visualización muy precarios, por lo que más allá de existir la intensión de transparentar los gastos municipales, el resultado final hacía de esa iniciativa algo poco provechoso. 

En 2010 sucedió algo bastante interesante, que evidenció el potencial del open data como herramienta de control, transparencia e innovación. El desarrollador Manuel Aristarán decidió crear una web a la que llamó Gasto Público Bahiense, con la finalidad de mostrar los mismos datos que publicaba el municipio, pero con una visualización más simple e inteligente, que permitiera tener una mejor interpretación sobre el gasto municipal. Básicamente, creó una interfaz de acceso que mostraba los datos publicados por el municipio pero de una manera más amigable y comprensible para el ciudadano. La importancia de este proyecto radicó, entre otras cosas, en que puedo transformar los datos que publicaba el municipio en conocimiento público y, de este modo, visibilizar a los proveedores con mayores montos de contratación, según las áreas de gobierno y sus reparticiones, y la evolución del gasto a lo largo del tiempo, entre otras variables. A pesar de que el municipio ya publicaba estos datos, Gasto Público Bahiense (GPB) logró mostrar la información de una forma inteligente, que facilitaba a los ciudadanos y grupos de interés la comparación e interpretación.

Sin embargo, el devenir de GPB no estuvo libre de obstáculos. En 2011, el municipio decidió renovar su página web y con ella la accesibilidad a los datos relativos al gasto municipal. Además de agregar más datos y un sistema de búsqueda más amigable, se añadió un mecanismo de Captcha: una prueba desafío-respuesta que se utiliza en computación para determinar cuándo el usuario es o no humano y para garantizar así que solo una persona (y no un robot o una aplicación). Esto evita el acceso masivo y automático de otros tipos de sistemas informáticos. Así, GPB quedó imposibilitado de ingresar a los datos publicados por el municipio en forma automática y tuvo que cambiar la lógica de captura de datos, lo que tuvo a su vez una fuerte repercusión mediática [1]. Lo que comenzó como una simple aplicación de un desarrollador independiente, terminó en un conflicto en donde el municipio, la prensa local y nacional, y organizaciones de la sociedad civil se vieron involucrados [2]. El impacto que tuvo este hecho quedó demostrado dos años más tarde cuando, una vez que el nuevo intendente Gustavo Bevilacqua asumió, el municipio presentó su política de gobierno abierto y GBP fue incorporado a la web oficial del municipio [3].

La historia de la apertura de datos del municipio no termina aquí. La política de gobierno abierto impulsada por el nuevo intendente tiene un fuerte hincapié en la transparencia y publicación de datos relativos a las compras municipales (mediante la visualización de GBP), declaraciones juradas, recibos de sueldo del intendente y sueldos del personal municipal, entre otros. Cuando se presentó esta medida y su correspondiente página web, cualquier ciudadano podía ingresar y conocer las remuneraciones de cada funcionario municipal, con su nombre y apellido.

A los pocos días de presentada la iniciativa de gobierno abierto, se suscitó un conflicto entre el Sindicato de Trabajadores Municipales y el gobierno municipal. El Sindicato acudió a la Justicia para apelar la decisión comunal de publicar los sueldos de todos sus trabajadores, argumentando que avanzaba sobre una cuestión de carácter privado. Estaban de acuerdo con implementar una apertura de la información sobre la escala salarial, pero no con la individuación mediante nombre y apellido. El titular del gremio afirmaba que “entendemos la transparencia que plantea el gobierno, pero necesitamos que ellos comprendan que la divulgación pública de los sueldos de los trabajadores atenta contra algo que pertenece al ámbito privado. Estamos de acuerdo con la difusión de la escala salarial, pero no con que se publique cada salario con nombre y apellido” [4]. También argumentaba que, en lo que a la transparencia respecta, no se pueden equiparar las demandas a un funcionario público con las de un empleado de planta.

Por su parte, el intendente de la ciudad argumentaba que la diferenciación entre empleados de planta y funcionarios públicos no es tal, ya que son todos empleados de la ciudadanía, y que otros municipios como Rosario, Cañuelas, Mar del Plata o Morón incluyen en sus portales esta información. A los pocos días, el Concejo Deliberante de la ciudad decidió aprobar una ordenanza respaldando la posición del Sindicato y obligó a retirar el listado con los nombres de los empleados municipales y los beneficiarios de planes sociales, junto con la información de sueldos que percibían. Al día de hoy, cualquier ciudadano puede corroborar la escala salarial y el gasto en sueldos que tiene el municipio, pero no puede acceder a esa información de manera individualizada.

Más allá de los sucesos particulares, el caso de Bahía Blanca nos ayuda a visualizar mejor la dinámica y la lógica de un ecosistema de datos abiertos. En la política de datos abiertos bahiense participaron una variada gama de actores: un hacker o desarrollador (Manuel Aristarán), la prensa local y periodistas de datos, organizaciones de la sociedad civil (Poder Ciudadano) y desarrolladores de contenidos y aplicaciones (Garage Lab). Cada uno de estos actores tiene sus intereses particulares, ya que algunos luchan por generar una mayor transparencia en los actos de gobierno, otros buscan informar a la ciudadanía sobre el hecho y otros desarrollar aplicaciones (persigan o no un fin económico de manera explícita). Además, conviene destacar que la dinámica de la apertura de datos difiere según los actores que intervienen, ya que en una primera instancia tanto periodistas como desarrolladores buscaron la forma de mejorar los datos abiertos por el municipio y, en una segunda instancia, se debió limitar esa apertura ya que afectaba intereses de particulares: cuando el municipio decidió profundizar su política de transparencia y apertura de datos, apareció un nuevo actor que – más allá de estar de acuerdo con la transparencia – abogó porque no todos los datos fueran públicos, sobre todo aquellos relativos a la individuación de la información de sueldos municipales.

5. Conclusiones

El objetivo de esta ponencia ha sido marcar, mediante análisis teórico y el estudio de dos casos (Bahía Blanca y la CABA), que el término open data puede evocar dos posturas distintas a la hora de transformarlo en una política pública: como innovación o como transparencia.

El debate actual parece, por momentos, marcado por un enfoque fuertemente tecnológico y, en algunos casos, comercial. Sin desmerecer la importancia de las raíces tecnológicas y de sus posibles emergentes comerciales, si pensamos que el open data es parte de la tríada del gobierno abierto (transparencia, participación y colaboración), entonces debemos traer a la discusión los factores político-institucionales para adoptar una mirada holística e integradora que evite los reduccionismos técnico-comerciales.

Los países pioneros en instaurar la idea del gobierno y los datos abiertos, además de haber resulto su brecha digital y haber alcanzado etapas estratégicas en cuanto a gobierno electrónico, son países con altos niveles de calidad institucional, que cuentan con capital humano y recursos económicos abundantes. A la inversa, en nuestra región y, en particular, en el ámbito local-municipal, las condiciones preexistentes para desarrollar este tipo de políticas son marcadamente distintas. Más allá de la voluntad de algunos intendentes de abrir o no sus datos, las capacidades y recursos con los que cuenta la localidad pueden ser una barrera de implementación. Generar programas a nivel provincial o nacional que colaboren con las iniciativas locales, compartiendo esfuerzos y recursos, es un camino imprescindible si se pretende la difusión y adopción del open data en todos los niveles de gobierno. De lo contrario, el avance de estas iniciativas dependerá de las actitudes supererogatorias de los funcionarios, limitadas o potenciadas por la cantidad y calidad de los recursos disponibles. 

Nos arriesgamos a pensar que, si bien el gobierno abierto surgió en algunos países centrales como una consecuencia del desarrollo institucional y tecnológico, en nuestra región podemos dar vuelta la ecuación. El open data puede resultar tanto un facilitador o catalizador de cambios positivos en la mejora de la calidad institucional como un promotor de la innovación público-privada y, al mismo tiempo, cumplir con los objetivos de transparencia y participación. En definitiva, puede ser visto como una consecuencia o como una causa (no suficiente) de la mejora en la calidad de vida de los ciudadanos.


[1] Tanto los medios locales (ver http://bit.ly/krFYgC) como algunos medios nacionales prestaron atención a este conflicto (ver http://bit.ly/v7mMyY).

[2] El hecho tomó tal notoriedad, que organizaciones de la sociedad civil como Poder Ciudadano y GarageLab decidieron prestarle su apoyo a Gasto Público Bahiense.

[4] Ver http://bit.ly/12IvmNh .

 

Alejandro Prince (aprince@princeconsulting.biz)

Director de Prince Consulting. Dr. en Economía y Dr. en Ciencia Política. Profesor de la Universidad de Buenos Aires, Universidad de San Andrés y de la Universidad Tecnológica Nacional (Argentina).

Lucas Jolías (ljolias@princeconsulting.biz)

Director de Prince Consulting. Lic. en Ciencia Política. Profesor e investigador de la Universidad Nacional de Quilmes (Argentina).